La réforme de l’EU ETS est-elle suffisante pour contribuer à l’Accord de Paris ?

Le 27 février 2018, les 28 Etats membres ont approuvé, lors du Conseil européen, la réforme du système européen d’échange de quotas (EU ETS) pour sa phase IV (2021-2030). Après plus de deux ans de négociation depuis la proposition de la Commission européenne, l’approbation de cette réforme par les Etats constitue la dernière étape politique avant sa mise en application. Dans le même temps, depuis le printemps 2017 et le début des négociations politiques en trilogue appelant à plus d’ambition, le prix du carbone de l’EU ETS a doublé, passant de 5 à 10 €/tCO2, soit son plus haut niveau depuis 6 ans. Cette réforme pourra-t-elle soutenir cette tendance haussière du prix du carbone d’ici 2030 ? Permettra-t-elle de délivrer un niveau de prix compatible avec l’objectif de l’Accord de Paris ? Oui, sous trois conditions.

Une réforme pour rendre l’EU ETS efficace d’ici 2030 

La réforme de l’EU ETS vise à rendre le marché plus efficace pour atteindre l’objectif de réduction de -43% des émissions de CO2 des secteurs de l’industrie et de l’énergie d’ici 2030. Elle a fait l’objet de compromis politiques et établit un équilibre délicat entre ambition climatique et préservation de la compétitivité des industries européennes. A noter que la version finale adoptée en 2018 est plus ambitieuse que la proposition initiale de la Commission européenne de 2015.

En matière de renforcement de l’ambition climatique, la réforme consiste à introduire les trois mesures suivantes :

• Le plafond d’émissions de CO2 sera réduit de 2,2 %(facteur de réduction linéaire) chaque année, soit un retrait annuel de 48 millions de quotas à partir de 2021 (versus 38 millions actuellement).
• Le nombre de quotas devant être mis dans la réserve de stabilité de marché, opérationnelle dès 2019, sera doublé jusqu’à la fin 2023 (taux d’alimentation de la réserve fixé à 24% au lieu de 12%) pour absorber plus rapidement le surplus de quotas.
• Un nouveau mécanisme visant à limiter la validité des quotas détenus dans la réserve de stabilité du marché deviendra opérationnel en 2023. Lorsque le volume de quotas de la réserve de stabilité dépassera le volume des enchères de l’année précédente, les quotas excédentaires seront détruits.

La directive EU ETS révisée comporte également un certain nombre de dispositions pour protéger l’industrie contre le risque de fuite de carbone dont les principales sont :

• La part des quotas gratuits sera de 43% du plafond d’émissions de CO2 (et 57% des quotas mis aux enchères) avec une augmentation conditionnelle de 3 %.
• Les règles de calcul de l’allocation de quotas gratuits seront rendues plus dynamiques en considérant les données réelles et actualisées.
• Les secteurs les plus exposés au risque de fuite de carbone bénéficieront de quotas gratuits au cours de la phase IV. Pour les secteurs moins exposés, le taux d’allocation gratuite s’élèvera à 30 %, et diminuera progressivement après 2026, à l’exception du secteur du chauffage urbain.

Une réforme de l’EU ETS à poursuivre impérativement d’ici 2025

L’EU ETS est en voie d’atteindre son objectif de réduction de -21% en 2020 et sa réforme actuelle en renforce indéniablement l’ambition. Pourtant, cette nouvelle directive ne sera pas suffisante pour faire de l’EU ETS le moteur principal de la décarbonation de l’industrie et de l’énergie à l’horizon 2030, en ligne avec l’ambition de l’Accord de Paris. Les analystes de marché s’accordent en effet à dire que le prix du carbone délivré par l’EU ETS pourrait évoluer dans une fourchette comprise entre 10 € en 2020 jusqu’à 25 € en 2025, ce qui demeure loin du niveau requis : en mai 2017, la Commission de Haut Niveau sur les Prix du Carbone, dirigée par les économistes Stern et Stiglitz, préconisait une trajectoire de prix compatible avec l’ambition de l’Accord de Paris, entre 34 et 68 € la tonne de CO₂ pour 2020, puis entre 43 et 85 € pour 2030.

Pour parvenir à délivrer une telle incitation économique d’ici 2030, 3 conditions doivent être impérativement réunies d’ici à 2025 :

• Condition 1 – Rendre la gouvernance de l’EU ETS opérationnelle dès 2020. Les politiques énergie-climat des Etats membres peuvent avoir des répercussions sur le fonctionnement de l’EU ETS. Afin d’améliorer la transparence et l’évaluation de ces politiques, l’Europe doit adopter la réglementation de la gouvernance de l’Union de l’Energie, proposée par la Commission européenne en novembre 2016.
• Condition 2 – Renforcer la résilience de l’EU ETS aux effets des autres politiques qui affaiblissent son signal-prix, dès 2021. Les réductions d’émissions générées par les politiques d’énergies renouvelables et d’efficacité énergétique devraient être suffisantes pour atteindre l’objectif de l’EU ETS de -43% d’ici 2030, limitant ainsi le rôle du marché. Les objectifs de ces politiques énergétiques pourraient par ailleurs être revus à la hausse d’ici 2030. Enfin, d’autres mesures nationales, telles que l’introduction de prix plancher du CO2 ou la fermeture progressive des centrales au charbon par certains Etats membres, pourraient permettre d’autres réductions d’émissions. Afin de neutraliser ces interactions entre l’EU ETS et les politiques énergétiques, le taux de prélèvement de la réserve de stabilité de marché devrait être augmenté, lors de sa première revue programmée en 2021.
• Condition 3 – Aligner l’EU ETS sur une trajectoire de long-terme de neutralité carbone de l’UE, compatible avec l’Accord de Paris. La hausse du facteur linéaire de réduction du plafond d’émissions de l’EU ETS – aujourd’hui à 2,2% – sera indispensable pour assurer une décarbonation européenne cohérente à l’horizon 2050. Cet alignement devra se réaliser en considérant d’une part la feuille de route révisée « Vers une économie européenne bas-carbone en 2050 », qui sera publiée à la mi-2018, et d’autre part les résultats du bilan mondial de l’ambition climatique, programmé par l’Accord de Paris en 2023. Enfin, la question du traitement économique des « émissions négatives », telles que la compensation carbone en Europe, devra aussi être abordée dès que possible, en lien avec les développements de l’Accord de Paris.

Si nous ne remplissons pas ces trois conditions, le prix du carbone délivré par l’EU ETS ne sera pas suffisant après 2025 pour encourager la transformation du système énergétique et industriel européen et respecter l’engagement de l’Europe vis-à-vis de l’Accord de Paris. Ne ratons pas ces prochaines étapes.